ECN: Samenvatting
Energie- en emissiescenarios - Nationale scenarios
Referentieraming energie en emissie 2010-2020 Samenvatting
Inleiding
De referentieraming brengt in kaart hoe het energiegebruik en de emissies van broeikasgassen en andere luchtverontreinigende stoffen zich kunnen ontwikkelen tot 2020. Daarbij is rekening gehouden met de economische teruggang in 2009 en 2010 en een gematigde economische groei in de periode 2011 tot 2020. In de referentieraming zijn actuele inzichten in de verwachte energieprijzen en de prijs van CO2-emissierechten verwerkt. Dat geldt ook voor recente beleidswijzigingen en nieuwe inzichten in emissiefactoren. Onzekerheden die samenhangen met de economische groei, prijsontwikkelingen en de effectiviteit van beleid komen in de raming nadrukkelijk tot uiting in onzekerheidsbandbreedtes.
De vorige referentieraming uit 2005 en de actualisatie daarvan uit 2009 schetsten alleen de ontwikkelingen bij vastgesteld beleid. De huidige raming staat in het teken van het werkprogramma Schoon en Zuinig dat deels nog in het stadium van voorgenomen beleid verkeert. De raming brengt het effect van het werkprogramma Schoon en Zuinig in kaart, inclusief het Europese beleid sinds 2007. De raming laat zien hoe de energievraag, het aandeel hernieuwbare energie en de emissie van broeikasgassen zich op middellange termijn ontwikkelen voor drie beleidsvarianten: (1) zonder het nieuwe nationale en Europese beleid sinds 2007; (2) bij vastgesteld nationaal en Europees beleid en (3) bij uitvoering van het voorgenomen nationale en Europese beleid. Mede door de val van het kabinet Balkenende IV is de uitwerking en uitvoering van het voorgenomen beleid onzeker.
Een vergelijking van de raming met de beleidsdoelen laat zien of, waar en hoeveel het beleid tekortschiet. De variant voor prestaties van het vastgestelde beleid (RR2010-V) schetst het te verwachte beleidstekort in 2020. De variant voor het voorgenomen beleid (RR2010-VV) maakt inzichtelijk in welke mate het beleid dat door het kabinet Balkende IV was voorzien het beleidsgat zou dichten. Deze raming is geen verkenning waarin geïnventariseerd wordt welke beleidsopties denkbaar zijn. Zij kan wel als startpunt dienen voor een zoektocht naar aanvullend beleid waarmee de doelen alsnog gehaald kunnen worden.
Onderdeel van deze studie is een raming van de te verwachte uitstoot van luchtverontreinigende stoffen: stikstofoxiden (NOx), zwaveldioxide (SO2), ammoniak (NH3), fijn stof en vluchtige organische stoffen (NMVOS). Voor deze stoffen gelden Europese emissieplafonds en worden ook wel aangeduid met NEC-stoffen (national emission ceiling). De raming hiervan gaat alleen uit van het vastgestelde beleid.
Ontwikkeling energiegebruik
Figuur 1 Energiemix 2005-2020
Mede onder invloed van de economische recessie is het energieverbruik tussen 2005 en 2010 gedaald. Daarna is er een duidelijke toename van het verwachte energiegebruik. Vooral het gebruik van kolen neemt tussen 2010 en 2015 sterk toe als gevolg van het in gebruik nemen van nieuwe elektriciteitscentrales.
Naarmate er meer beleid wordt uitgevoerd, is de toename van het energiegebruik kleiner en neemt bovendien het aandeel hernieuwbare energie sterk toe (Figuur 1, RR2010-VV). Zo is bij uitvoering van het voorgenomen beleid het totale verbruik van fossiele brandstoffen in 2020 circa 100 PJ lager dan in 2010.
Ontwikkeling broeikasgasemissies
Fluctuaties in het energiegebruik hebben hun weerslag op de broeikasgasemissies: een afname tot 2010, en tussen 2010 en 2015 een toename van de emissies door het in gebruik nemen van nieuwe elektriciteitscentrales.
Figuur 2 Broeikasgasemissies 1990-2020
- Bij vastgesteld beleid bedraagt de geraamde broeikasgasemissie in 2020 219 (198-229) Mton CO2-equivalenten (Figuur S.2, RR2010-V). Dit is ruwweg een stabilisatie van de emissies ten opzichte van 1990.
- Zonder het Schoon en Zuinig beleid zou de emissie in 2020 237 (217-249) Mton CO2-equivalenten bedragen (Figuur S.2, RR2010-0).
- Als ook het voorgenomen beleid wordt uitgevoerd, dalen de broeikasgasemissies in 2020 tot 193 (174-207) Mton CO2-equivalenten (Figuur S.2, RR2010-VV). Vooral na 2015 dalen de emissies in deze variant.
- Alleen bij uitvoering van het voorgenomen beleid toont de trend in de emissieontwikkeling een duidelijke daling (Figuur 2).
Aan bovengenoemde emissieontwikkeling kunnen geen conclusies over doelbereik worden gekoppeld (zie Paragraaf S.6).
Beleidseffecten
Het totale effect van het Schoon en Zuinig beleid is ruim 44 Mton emissiereductie. Daarvan is bijna 19 Mton aan het vastgestelde Schoon en Zuinig beleid toe te schrijven en bijna 26 Mton aan het voorgenomen beleid. Figuur S.3 laat zien hoe groot de bijdrage is van de verschillende maatregelen en sectoren aan het totale beleidseffect van 44 Mton. De grootste bijdrage komt van de voorgenomen productie van hernieuwbare energieproductie, gevolgd door een vermindering van de brandstofvraag in het verkeer, reducties van de overige broeikasgassen en een lagere elektriciteitsvraag in de gebouwde omgeving. Er treden ook – zij het veel kleinere - negatieve neveneffecten op: WKK wordt bijvoorbeeld minder ingezet ten gevolge van meer hernieuwbare elektriciteit en warmte, en een lagere elektriciteitsvraag.
Figuur 3 Beleidseffecten broeikasgasemissies per sector en categorie maatregelen
Doelen van Schoon en Zuinig
Het kabinet Balkenende IV heeft zich ten doel gesteld:
- om in 2020 de broeikasemissies met 30% te verminderen ten opzichte van 1990,
- om het tempo van energiebesparing op te voeren naar gemiddeld 2% per jaar in de periode 2011 tot 2020,
- om het aandeel hernieuwbare energie in 2020 te vergroten naar 20%.
Figuur 4 toont de drie afzonderlijke doelen, en de verwachte realisaties voor de drie beleidsvarianten.
Figuur 4 Schoon en Zuinig: doelen en realisaties
Broeikasgassen: -30% in 2020 ten opzichte van 1990
Het nationale doel van 30% reductie ten opzichte van 1990 komt overeen met een emissiedoel van 150 Mton in 2020. Een deel van de broeikasgasemissie in Nederland is afkomstig van sectoren die door Europese regelgeving onder het Europese emissiehandelssysteem (ETS) vallen. Tot de ETS-sectoren behoren de elektriciteitscentrales, de raffinaderijen en het grootste deel van de industrie. Hiervoor geldt vanaf 2012 een Europees emissieplafond. De belangrijkste niet-ETS-sectoren zijn verkeer, de gebouwde omgeving en een deel van de landbouwsector.
Het reductiedoel van 30% is door het kabinet Balkenende IV van toepassing verklaard op de ETS- en niet-ETS-sectoren afzonderlijk. Dat leidt tot een emissiedoel van 63 Mton voor de ETS-sectoren en een doel van 87 Mton voor de niet-ETS-sectoren.
Omdat binnen het ETS bedrijven in emissierechten kunnen handelen, leidt extra emissiereductie bij ETS-sectoren in Nederland niet tot extra emissiereductie in Europa. Het Europese emissieplafond ligt immers vast. Het kabinet Balkenende IV heeft daarom besloten om voor de Nederlandse emissies die onder ETS vallen de Europees afgesproken 21% reductie ten opzichte van 2005 in te boeken, ongeacht of de daadwerkelijke reductie in Nederland plaatsvindt. Dit betekent dat de realisatie van de Nederlandse ETS-bedrijven voor de doelstelling vastligt op 75 Mton ongeacht de werkelijke emissie. Alleen de emissiereductie buiten de ETS-sectoren draagt rechtstreeks bij aan het halen van het nationale broeikasgasemissiedoel. Van het effect van vastgesteld beleid van bijna 19 Mton emissiereductie valt 13 Mton in het ETS. Ruim 5 Mton valt buiten het ETS, en draagt daarmee bij aan het halen van het nationale emissiedoel. Als het voorgenomen beleid zou worden uitgevoerd, neemt de hoeveelheid emissiereductie buiten het ETS toe tot 12 Mton.
Doordat de realisatie van de ETS bedrijven vastligt op 75 Mton, is het beleidstekort in de ETS-sectoren per definitie 12 Mton. Het beleidstekort in de niet-ETS sectoren bedraagt bij uitvoering van het vastgestelde beleid 16 Mton en neemt bij uitvoering van het voorgenomen beleid af tot 9 Mton (zie Tabel 1).
Tabel 1 Broeikasgasemissies totaal, doelstellingen en realisatie
Hernieuwbare energie: 20% in 2020
Voor hernieuwbare energie geldt als doel een aandeel van 20% in de totale energievraag in 2020. Het belangrijkste beleidsinstrument om dit te realiseren is de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE). Dit is een subsidie voor het produceren van hernieuwbare energie. Bij het vaststaande beleid bedraagt het budget voor de SDE-regeling, inclusief de verplichtingen vanuit de oude subsidieregeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP), circa 1 miljard euro per jaar. Op basis van dit subsidiebedrag is in 2020 het aandeel hernieuwbare energie circa 6% (190 tot 240 PJ). Bij de voorgenomen verruiming van de SDE-subsidie neemt het aandeel hernieuwbare energie in 2020 toe tot circa 15% (440 tot 500 PJ). De benodigde subsidiegelden lopen dan op tot 3 tot 4 miljard euro per jaar in 2020. Het doel van 20% hiernieuwbare energie wordt hiermee niet gehaald.
Energiebesparing: gemiddeld 2% per jaar in 2011-2020
De energievraag wordt mede beïnvloed door het tempo van energiebesparing. Zonder het Schoon en Zuinig-beleid blijft het tempo steken op 0,7 tot 1,2% per jaar. Bij uitvoering van het vastgestelde beleid ligt het energiebesparingstempo in de periode 2010 tot 2020 tussen de 1,0 en 1,5% per jaar. Bij uitvoering van het voorgenomen beleid neemt het energiebesparingstempo toe naar 1,1 tot 1,6%. Het doel van 2% per jaar wordt hiermee dus niet gehaald.
Vooral in de gebouwde omgeving en in de transportsector neemt het energiebesparingstempo toe, zowel in de variant met vastgesteld als in de variant met voorgenomen beleid. In de gebouwde omgeving is dit vooral het gevolg van de Europese normen voor elektrische apparaten vanuit de Ecodesign-Richtlijn. In de transportsector leidt vooral de aanscherping van de Europese CO2-normering voor auto’s tot minder brandstofgebruik. Deze trend wordt versterkt door de nationale fiscale impulsen voor de aankoop van zuinige auto’s.
Europese doelen
De Nederlandse sectoren die niet onder het emissiehandelssysteem vallen, moeten van de Europese Commissie in 2020 hun broeikasgassen gereduceerd hebben met 16% ten opzichte van 2005. Het vastgestelde beleid is waarschijnlijk ontoereikend om het Europese emissiedoel te halen. Met uitvoering van het voorgenomen beleid wordt het doel waarschijnlijk wel gehaald.
Daarnaast geldt er een doelstelling voor hernieuwbare energie van 14% van de vraag naar warmte, transportbrandstoffen en elektriciteit. Om het doel van 14% hernieuwbare energie te halen, is uitvoering van het voorgenomen beleid ook nodig. Gegeven de onzekerheden in de beleidseffecten biedt de uitvoering van het voorgenomen beleid echter geen garantie dat het doel gehaald wordt.
Conclusies broeikasgasemissies en energie
De broeikasgasemissies en het energiegebruik in Nederland dalen alleen in absolute zin ten opzichte van 1990 indien het voorgenomen beleid wordt ingezet. De inzet daarvan is bovendien noodzakelijk om de voor Nederland geldende Europese doelen te bereiken. Maar ook volledige uitvoering van het voorgenomen beleid is niet toereikend om de doelen van Schoon en Zuinig te halen.
Emissies van luchtverontreinigende stoffen
De emissie van luchtverontreinigende stoffen hangt deels samen met het energiegebruik maar is ook van andere factoren afhankelijk. Zo hangt de emissie van ammoniak hoofdzakelijk samen met dieraantallen en het gebruik en opslag van mest.
Figuur 5 Emissies NEC-stoffen en doelen 2010
Stikstofoxiden (NOx)
Het huidige EU-doel voor NOx-emissie vanaf 2010 bedraagt 260 kton. De emissie van NOx neemt tussen 2010 en 2020 met circa 30% af. De geraamde uitstoot van NOx in 2020 bedraagt 185 kton (bandbreedte 162-224). Dit is vooral te danken aan de afname van de NOx-emissie door de sector verkeer. Hoewel het verkeersvolume met circa 20% toeneemt, zorgt de euronormering van personen- en vrachtauto´s voor een reductie van emissie met een factor 2 tot 3 per gereden kilometer.
Zwaveldioxide (SO2)
Het huidige EU-doel voor SO2-emissie bedraagt 50 kton vanaf 2010. De geraamde uitstoot van SO2 in 2020 bedraagt 46 kton (bandbreedte 41 – 49). De emissie van SO2 neemt tussen 2010 en 2020 met circa 10% toe. De belangrijkste sectoren die aan de SO2 emissie bijdragen zijn de industrie, raffinaderijen en de elektriciteitssector. Tot 2010 neemt de emissie bij de industrie en de raffinaderijen af, vooral als gevolg van de economische recessie. Bij de industrie nemen de emissies daarna door de groei van de economie weer toe. Bij de raffinaderijen stabiliseren de emissies tussen 2010 en 2020, als gevolg van het afgesproken sectorplafond. In de elektriciteitssector nemen de emissies toe door de uitbreiding van de opwekkingscapaciteit met nieuwe centrales. Tussen 2015 en 2020 stabiliseren de emissies, als gevolg van het afgesproken sectorplafond.
Ammoniak (NH3)
Het EU-plafond voor NH3-emissie bedraagt 128 kton vanaf 2010. De geraamde uitstoot van NH3 in 2020 bedraagt 118 kton (bandbreedte 102 – 138), waarvan 102 kton wordt veroorzaakt door de landbouw. De emissie van NH3 neemt tussen 2010 en 2020 met circa 10% af. Door marktontwikkelingen stabiliseert de totale veestapel naar verwachting grosso modo op het niveau van 2007. Op het niveau van specifieke diersoorten zijn er wel verschillen. De reductie van NH3 ontstaat vooral door eisen die worden gesteld stallen.
Fijn stof (PM10)
De emissie van fijn stof (PM10) blijft tussen 2010 en 2020 min of meer stabiel. De geraamde uitstoot van PM10 in 2020 bedraagt 29 kton (bandbreedte 25-35). Er bestaat geen EU-doel voor de emissie van PM10. Vooral de industrie, het verkeer en de landbouw dragen bij aan de emissie. De emissie in de industrie neemt toe en volgt daarbij het patroon van de economische ontwikkeling. De emissie door verkeer neemt af door de toepassing van roetfilters. Bij de landbouw is sprake van een gemengd beeld: enerzijds neemt de emissie toe door eisen aan huisvesting voor dierenwelzijn, anderzijds worden nieuwe bedrijven en bedrijven die uitbreiden verplicht aanvullende emissiereducerende maatregelen te nemen waardoor de emissie afneemt. Per saldo is de emissie door de landbouw in 2020 ongeveer even groot als in 2010. In deze raming is ook de emissie van ultrafijn stof (PM2,5) in kaart gebracht. Aangezien deze zijn afgeleid uit de PM10-emissies, vertonen ze een soortgelijke ontwikkeling. .
Vluchtige organische stoffen (NMVOS)
De NMVOS-emissie neemt met enkele procenten toe tussen 2010 en 2020 en bedraagt in 2020 149 kton (bandbreedte 132 – 168). Het EU-doel bedraagt 185 kton vanaf 2010. Vooral de emissies door de sectoren verkeer en energie nemen af. Tegenover deze afname staat een toename van emissies door alle andere actoren. De emissies door consumenten nemen het sterkste toe. Dit is het gevolg van het gebruik van cosmetica en andere verzorgingsartikelen, verf, en schoonmaakmiddelen.
Conclusies van luchtverontreinigende stoffen
De huidige EU-plafonds voor luchtverontreinigende stoffen liggen binnen bereik. De inzichten uit deze raming leren namelijk dat bij uitvoering van het vastgestelde beleid de geraamde emissies van de meeste stoffen in 2020 lager zijn dan de huidige EU-plafonds. Alleen voor NH3 ligt het plafond binnen de geraamde bandbreedte waardoor de kans reëel is dat de emissie in 2020 boven het plafond uit komt. De EU-plafonds zullen overigens voor 2020 worden aangescherpt.
